土地儲備制度將改 新增建設(shè)用地不能入儲

　　1600億，抑或更高。

　　12月28日，隨著北京2塊居住用地的出讓，北京2010年度土地出讓收入超過了1600億元。此時(shí)，2011年元旦到來還有4天。

　　在中國人民大學(xué)和中國指 數(shù)研究院舉辦的“漢鎰金融講壇·金融危局下的土地金融制度突破”論壇上，一位接近國土資源部人士透露，地價(jià)不斷刷新，賣地收入不斷上升，給地方政府土地儲備制度改革提出了迫切要求。

　　“未來將限定儲備范圍，能是三舊改造和重大項(xiàng)目用地才能儲備，新增建設(shè)用地不得納入儲備范圍，”上述知情人士表示，土地儲備作為地方政府壟斷和控制土地市場的工具，其作用已經(jīng)超出了成立時(shí)界定的土地供應(yīng)保障的范圍，成了推高地價(jià)和無限度擴(kuò)張地方土地財(cái)政的工具。

　　2010年城市賣地收入超過2萬億

　　北京賣地收入和地價(jià)的雙漲，是2010年全國土地行情的冰山一角。

　　中國人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平在上述論壇上表示，今年前11個(gè)月，北京等12個(gè)主要城市賣地收入合計(jì)超過了7000億元，全年城市賣地收入將超過2萬億元。

　　葉劍平表示，土地財(cái)政是不可持續(xù)的。不是因?yàn)橥恋刭Y源不能支撐這樣的土地財(cái)政模式，更是因?yàn)橛赏恋氐盅?、貸款而產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府的賣地收入。

　　“地方政府利用手里土地進(jìn)行的融資的規(guī)模是賣地收入的幾倍，”葉劍平表示，“十二五”土地政策的編制當(dāng)中，將改革土地財(cái)政問題列入了重要議程。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安也表示，北京等地方政府每年利用土地儲備向銀行借上千億元貸款，其中積累的金融風(fēng)險(xiǎn)很大，其次是土地儲備成了地方政府抬高地價(jià)和壟斷土地出讓的工具。后，土地儲備制度還容易滋生腐敗，招拍掛制度雖然透明，但是也容易推高地價(jià)和產(chǎn)生權(quán)力尋租的空間。

　　國土資源部政策法規(guī)司司長守智在上述論壇上表示，國土資源部通過檢查地方政府的供地計(jì)劃完成情況，制定供地相應(yīng)的處罰措施，例如規(guī)定沒有完成供地計(jì)劃，或者沒有將70%住宅用地供應(yīng)給保障性安居工程的地方政府，暫停住宅用地供應(yīng)等。

　　但是，這些措施都是暫時(shí)性的。

　　限制儲備范圍

　　記者了解到，由國土資源部牽頭的《土地管理法》修改當(dāng)中，將對土地儲備制度進(jìn)行修改。

　　據(jù)守智介紹，土地儲備制度改革的一個(gè)重要方向是限定土地儲備范圍，對于新增建設(shè)用地，不能進(jìn)入土地儲備。土地儲備能對“三舊”用地等存量建設(shè)用地進(jìn)行整理和儲備，以及對重大建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行儲備。

　　為了限制地方政府利用土地儲備手段進(jìn)行囤地和炒地，國土資源部還和證監(jiān)會等金融監(jiān)管部門，一起加強(qiáng)了對土地金融的風(fēng)險(xiǎn)防控。

　　守智介紹說，不能讓地方政府通過土地儲備手段拉高土地價(jià)格，然后將土地向銀行抵押，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行。

　　為此，國土部正在和證監(jiān)會等部門聯(lián)合進(jìn)行房地產(chǎn)企業(yè)上市、增發(fā)融資的審核工作，以此防止不良土地和房地產(chǎn)資產(chǎn)進(jìn)入資本市場和流通市場，防止土地炒賣。

　　中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云表示，很多地方政府的土地儲備都是將新增建設(shè)用地，尤其是農(nóng)地被征用以后，直接進(jìn)入土地儲備，經(jīng)過政府有形的手控制，將土地賣給開發(fā)商等用戶，政府從中獲得高額的土地差價(jià)。

　　漢鎰資產(chǎn)管理公司董事長郭鈞表示，要防范不良土地資產(chǎn)進(jìn)入資本市場，還需要完善資本市場規(guī)則。

　　守智表示，除了限制政府征地范圍和土地收儲范圍以外，還要盡快推出集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)政策，以市場化流轉(zhuǎn)，堵住地方政府借地生財(cái)?shù)穆纷印?/p>

　　“在城市規(guī)劃范圍以外的集體建設(shè)用地，在符合規(guī)劃用途的情況下，可以參股、轉(zhuǎn)讓等形式參與到土地經(jīng)營分配收益；在城市規(guī)劃范圍以內(nèi)的集體建設(shè)用地，在不被規(guī)劃進(jìn)公益項(xiàng)目等前提下，也可以參與到土地增值收益的分配，”守智說，將要逐步推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，以減少地方政府征地和儲備土地的范圍。

　　記者了解到，除了《土地管理法》修改中將涉及土地儲備制度修改以外，國土資源部還在研究存量土地和增量土地利用政策，以規(guī)范地方儲備土地制度。

　　增量土地將更多采用直接流轉(zhuǎn)的形式進(jìn)行，而存量土地則更多采用儲備和征收的方式進(jìn)行。

　　守智表示，目前對于閑置土地等存量土地，超過2年的，都采取無償收回的方式，這種行政性手段也有局限性。接下來，國土部門會研究經(jīng)濟(jì)手段和行政手段相結(jié)合的調(diào)控手段。

　　例如，對于閑置土地，規(guī)定無償收回會面臨比較大的難度，采取征收高額閑置土地費(fèi)，囤地將會賠錢，這樣可以改變囤地和閑置用地比較多的問題。

　　同樣，此類經(jīng)濟(jì)性手段也在被考慮用在土地儲備制度的改革上。對于地方政府儲備的土地，要想加快其變成有效供應(yīng)土地，而不是地方政府囤地和炒地的工具，必須對其征收“閑置費(fèi)”之類的費(fèi)用。

　　子才表示，土地儲備制度的改革，并不會影響土地供應(yīng)的問題。因?yàn)橥恋匾患夐_發(fā)交給市場以后，通過專業(yè)的一級開發(fā)公司，將會加快土地供應(yīng)節(jié)奏。以“BT”等形式為主的土地一級開發(fā)形式，將發(fā)揮比較大的作用。